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上海市休闲农业土地供给问题探讨
[2017.03.22]

2016年中央一号文件继续聚焦三农问题,提出要加大创新驱动力度,推进农业供给侧结构性改革。在具体的指导意见中提出,要发展休闲农业和乡村旅游,使之成为繁荣农村、富裕农民的新型支柱产业。休闲农业作为一种新的产业形态和消费业态,是新常态下促进农业供给侧改革的重要抓手,是贯彻落实协调发展战略、推进全面协调均衡发展的重要载体。从供给侧结构性改革入手,发挥农业生产之外的农业休闲、观光和旅游等功能,才能更好地满足消费者更高层次需求,促进一、二、三产业融合,延长农产品供给产业链,增加农业附加值。

上海市在国家政策号召下,也相应地出台了一系列的资金扶持政策,并编制了休闲农业“十三五”规划,对全市休闲农业发展予以宏观指导。但是具体落实到休闲农业的用地问题,尚未没有探索出一条土地供给的路径。建设用地土地供给不仅关乎国家粮食安全,更关乎地方城镇化和工业化发展,触及方方面面的利益。休闲农业产业如何在“夹缝”中生存,如何在地方建设用地指标紧张的状况下,分得“一杯羹”,是值得仔细思考和研究的问题。

一、上海市休闲农业用地方面存在的问题

上海市休闲农业发展起步较早,目前已经成为上海市郊野地区的重要产业之一。但是与周边的浙江、江苏等省份相比,吸引力远不及他们。每到周末或节假日,上海市民更愿意到江浙的乡村地区度假。休闲农业产业发展总体效率不高,并不是总量出现了绝对过剩,而是竞争力不足导致的。其中一个重要的原因就是土地供给政策远滞后于发展需求,用地瓶颈问题突出。目前,上海市休闲农业用地方面主要存在以下几个问题:

1、用地违法违规问题突出

据不完全统计,目前上海市休闲农业服务设施用地中,90%以上存在违法违规问题。很多休闲农业项目以临时生产用房和农业附属设施建设的名义,搞餐饮和住宿,打用地政策的擦边球。更有甚者,直接在农业用地上兴建休闲农庄,占用耕地资源,成为目前土地违法的突出问题之一。上海城镇居民日益增长的休闲活动需求,使得休闲农业市场空间不断扩大,乡村地区涌现一批优秀的休闲农业项目。在利益的驱使下,当发展必备的建设用地需求无法满足时,就会迫使不少人选择绕着政策走

2、新增项目难以取得建设用地指标

在目前上海市土地资源紧约束背景下,不少郊区县的建设用地指标出现倒挂,实施建设用地减量化腾挪出来的土地指标就显得十分珍贵。很过乡镇表面上支持休闲农业项目发展,但是具体到土地供给的细节问题时,并不倾向将建设用地指标用于休闲农业项目。乡村地区经营性建设用地的经济产出很难与工业用地、城镇住宅和商业等用地的产出相比,但是它所带来的社会效益和生态效益确是不可忽略的重要方面。

3、公共基础设施缺少统一规划,用地指标不足

目前上海市休闲农业项目已经发展到300个以上,总体规模较大。但很多的项目的开发建设没有制定项目规划,导致项目的基础性服务设施建设混乱。一些项目基础设施缺乏,每到旅游高峰时段,基础设施超负荷运行,造成交通拥堵。还有一些项目违规建设大面积的停车场和游客接待中心,土地利用较为粗放。整体而言,休闲农业公共基础设施缺乏统一的规划,缺少区域性的游客集散中心,景点各自为营,用地矛盾问题突出。

二、休闲农业土地供给的思考与建议

针对目前上海休闲农业用地方面的问题,需尽快研究出相应的休闲农业土地供给政策,解决历史遗留问题并明确未来休闲农业项目土地供给的途径。为此,提出以下政策建议。

1、探索既有建设用地带建筑出让模式

近几年,国土资源部加强对上海休闲农业项目用地违法督查,土地违法违规问题一下浮出水面,成为上海地方政府亟需解决的一道难题。经过二十几年的快速发展,在企业自发经营以及政府资金的大力扶持之下,一批优秀的休闲农业项目涌现出来,很多已经被评为农业部四星乃至五星级企业,但是用地违法违规问题却一直存在。在土地督察的压力下,上海市需尽快探索一条既有建设用地带建筑出让模式,以尽可能保留近些年的发展成果。目前,松江雪浪湖正在作为试点,推行带建筑土地出让模式,但是手续较为复杂,推动较为缓慢,还需不断寻找出新捷径,使其能够尽快解决上海市整体的面上问题。

2、鼓励利用存量建设用地

农业部等11 部门联合发布《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(以下简称《通知》),明确了促进休闲农业发展的用地政策,鼓励利用村内闲置宅基地等存量建设用地发展休闲农业。但是目前上海市尚未就建设用地转变土地用途出台具体的实施办法和路径,盘活存量集体建设用地还是纸上谈兵。浙江等省份在盘活存量建设用地的做法走在全国前列,例如宁波市2015年出台政策,在不重新开发建设的前提下,允许利用存量房产和土地兴办休闲旅游项目,但需要缴纳临时改变土地用途收益金。目前上海也在崇明东禾九谷开心农场做试点,探索利用存量建设用地发展休闲农业。

3、将休闲农业建设用地指标纳入年度计划指标予以安排

2016年中央一号文件以及农业部等11部门发布的《通知》中均明确提出,各地要将休闲农业建设用地指标列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。但是在具体实施中,上海并未走在全国前列,休闲农业所需建设用地指标还未放到建设用地大盘子里考虑。浙江省已经出台政策明确休闲农业建设用地指标来源于年度建设用地指标;南昌市2012年出台《关于加快县域经济发展的20条政策措施》,要求市、县区两级政府每年切块安排不少于市、县区两级新增建设用地计划指标总量的5%,专项用于保障农业产业化龙头企业用地。

4、完善产业链与农民的利益联结机制

国家鼓励大力发展休闲农业,主要是看中它对于农村发展、农民增收的带动作用。上海市在推动休闲农业用地政策改革时,应本着服务三农的原则,鼓励农户以宅基地使用权和土地承包经营权入股的形式,与企业共同分享新产业带来的收益。积极探索与创新农民的参与机制,形成长效的造血机制,完善产业链与农民的利益联结机制,确保农民收益的增加。浙江等地实践将建设用地出让与一定面积的农用地挂钩出让,保障建设用地收益与农用发展挂钩,保障农民稳定增收。

5、统筹安排公共基础设施用地

针对目前休闲农业基础设施存在的问题,可编制相关专项规划,完善空间布局,从市级或区级层面统筹安排游客接待中心、停车场等旅游集散中心。利用198工业用地、农村闲置宅基地等存量建设用地,可适当减少集散中心周边、景点内部的基础设施用地,提高设施利用效率,最终达到保护耕地资源、节约集约利用土地的目的。

三、结语

休闲农业用地政策改革的成败将直接影响这一产业未来的发展。在上海现行的土地政策下,休闲农业产业发展举步维艰,因此相关土地政策改革迫在眉睫。目前,上海市正抓紧编制休闲农业设施布局规划,并出台了一些针对休闲农业的土地政策实施意见。通过选取典型休闲农业项目开展试点工作,从中总结经验,探索休闲农业建设用地供应的具体方法和路径。但是土地政策改革绝非易事,未来要想彻底解决休闲农业土地供应问题,还需更多努力和探索。

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