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长三角转型,期待土地整治创新
[2017.03.22]

长三角地区正面临经济新常态下资源环境“紧约束”和社会经济转型发展的挑战。“十三五”期间,土地整治工作要积极谋划、拓宽思路,准确把握长三角地区发展的土地资源利用状况,走“资源节约、环境友好、文化传承”的绿色发展之路推进“五个转变”,助力新型城镇化、城乡一体化、社会主义新农村和生态文明建设,提升区域的整体竞争力,实现可持续发展。

土地整治对象:由农地整治为主转向建设用地整治为主

长三角地区耕地后备资源极度匮乏,农地整治、滩涂圈围、低丘缓坡开发的空间日趋狭小,新增建设用地空间有限,只有通过建设用地整治才能满足转型发展的需求。

建设用地整治已经成为长三角地区未来土地整治的重中之重。一方面要大力推进农村高污染、高能耗、低效益的工业用地减量化,合理有序推进农村居民点整治,盘活农村建设用地资源,探索集体经济组织“造血”和农民增收机制。另一方面,要将城镇低效用地再开发真正纳入到土地整治项目中去,探索推进城市更新型市地整治,减少交易成本,设计土地用途转变的实施途径,提升存量土地绩效水平,优化城市空间和公共服务配置。

土地整治方向:由农田基础设施建设为主转向促进乡村全面复兴

广大郊野地区是促进城乡一体化发展、推进生态文明建设的主战场。如何充分发挥农村地区的资源、景观、人文等优势,实现城乡优势互补和双向互动,是当前需要解决的迫切问题。

长三角土地整治应从过去集中进行田、水、路、林等农田基础设施建设向促进乡村全面复兴转变。主要聚焦三个方面:一是以都市型现代农业为重点,与农业园区、社区支持农业、农业综合体、微农业等新型农业项目深度融合,开展农业接二连三产业无缝对接的“订单式土地整治”。二是深度挖掘和培育乡村休闲、体育运动、旅游观光、文化传承、教育体验、创意创新的空间资源价值,实现生产、生活、观光、运动、休闲和旅游功能的有机结合。三是提供高品质、差异化的基础服务设施和公共服务设施,恢复乡村绿地系统、河流水系的生态功能,将都市郊野地区打造成为城乡居民的共同家园。

土地整治目标:由“增地提等”向锚固城乡生态空间转变

土地整治不能仅仅将目标限定在“提递增等”上,而应从长三角地区一体化的生态网络规划与建设出发,划定土地整治重点区域。依托大面积基本农田和重要生态节点,通过土地整治综合手段,借力刚性的耕保政策,强化对城市生态安全基本底线的守护。在项目规划设计中增加生态景观建设内容,加大资金投入,构建生态景观化工程技术规程,突出整治后的土地利用环境生态要求,提升郊野地区的生态功能。

土地整治项目:由单一向区域综合整治转变

随着土地整治目标多样化、综合化,若仍然着眼于单一项目实施,而不在更大的区域层面作好规划统筹部署,则将难以通过土地整治项目来实现综合目标。而建设用地复垦比例的增大,也决定了资金投入和平衡需要在更大区域内统筹。

上海市在这方面积极探索,借助“两规合一”的体制优势,整合运用城乡规划和土地规划编制方法,创设了“郊野单元规划”,从镇一级层面对上海市广大郊野地区的用地规模和结构布局、农用地和建设用地整治、生态建设和环境保护、资金投入和政策资源等作出一定期限的综合部署和具体安排,实现了规划综合、资金叠合、政策融合和项目集合。依托“郊野单元规划”,以土地整治为基础,推进了郊野公园建设试点,探索片区土地整治促进郊野地区发展的路径。

土地整治主体:由单一向多元主体转变

未来,土地整治应该由项目实施操作向打造综合统筹平台转变,不仅要助力涉农资源整合,还要充分调动社会各界广泛参与。

一方面,推广“开门做项目”。借助新媒体和社会相关组织机构的力量,在项目布局、规划设计、工程实施、效益评价和后期管护各阶段争取本地农民、经营承包主体、社会公众和专家学者的参与,形成土地整治领域“万众创新”的新格局。

另一方面,建立健全社会资本准入和退出机制,制定社会资本投资土地整治的激励政策,厘清权属关系与利益分配,形成以政府资金为引导、社会资金投入实施的土地整治资金保障体系。

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